中共中央办公厅、国务院办公厅近(jin)日印发了《关于省以下环保机构监(jian)(jian)测监(jian)(jian)察执法垂直(zhi)管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），并(bing)发出通(tong)知，要(yao)求各(ge)地区各(ge)部门结合实(shi)际认(ren)真贯彻落实(shi)。

目前已(yi)有(you)河北、上(shang)海(hai)、江苏等(deng)12个省市提出了垂直管理制度改革试点申请，此项工作力争2017年6月底前完成，到“十三五”末全国省以下环保部门将按照新制度运行。

垂直管(guan)理制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)改革(ge)是(shi)从(cong)变革(ge)环境(jing)治理基础制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)入手，解决制(zhi)(zhi)(zhi)约环境(jing)保护的体(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)机制(zhi)(zhi)(zhi)障(zhang)碍，标本兼(jian)治加大综合治理力(li)度(du)，推动环境(jing)质量改善。

1 垂(chui)直管理试(shi)点改(gai)革的重大意义

根据《意见》规定，此次垂(chui)改主要(yao)(yao)有以下(xia)几方(fang)(fang)面的(de)重(zhong)大改革：一是(shi)市(shi)(shi)(shi)、县(xian)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)(bu)门(men)(men)职(zhi)能上收。市(shi)(shi)(shi)、县(xian)两级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)(bu)门(men)(men)的(de)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)监察职(zhi)能将由(you)省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)(bu)门(men)(men)统(tong)一行(xing)使，通过向(xiang)市(shi)(shi)(shi)或跨(kua)市(shi)(shi)(shi)县(xian)区域派(pai)驻等(deng)形式实施环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)监察。现有的(de)市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)监测(ce)(ce)机构(gou)将调(diao)整为省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)(bu)门(men)(men)驻市(shi)(shi)(shi)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)监测(ce)(ce)机构(gou)，由(you)省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)(bu)门(men)(men)直(zhi)接管(guan)(guan)(guan)理(li)，人(ren)员(yuan)(yuan)(yuan)和工作经(jing)费均由(you)省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)承担。二是(shi)取消属地(di)管(guan)(guan)(guan)理(li)。市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)局(ju)将改变之前的(de)属地(di)管(guan)(guan)(guan)理(li)，实行(xing)以省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)厅（局(ju)）为主的(de)双重(zhong)管(guan)(guan)(guan)理(li)，虽(sui)然仍为市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)政(zheng)府工作部(bu)(bu)门(men)(men)，但(dan)主要(yao)(yao)领导均由(you)省(sheng)(sheng)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)厅（局(ju)）提名(ming)、审批和任免。而(er)县(xian)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)局(ju)将直(zhi)接调(diao)整为市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)局(ju)的(de)派(pai)出分局(ju)，由(you)市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)局(ju)直(zhi)接管(guan)(guan)(guan)理(li)，其人(ren)财物及领导班子(zi)成(cheng)员(yuan)(yuan)(yuan)均由(you)市(shi)(shi)(shi)级(ji)(ji)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)局(ju)直(zhi)管(guan)(guan)(guan)。三是(shi)强化(hua)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府的(de)环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保(bao)护责任。《意见》指出，试点省(sheng)(sheng)份要(yao)(yao)进一步强化(hua)地(di)方(fang)(fang)各级(ji)(ji)党(dang)委和政(zheng)府环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保(bao)护主体责任、党(dang)委和政(zheng)府主要(yao)(yao)领导成(cheng)员(yuan)(yuan)(yuan)主要(yao)(yao)责任，完善(shan)领导干(gan)部(bu)(bu)目标责任考(kao)核(he)制度(du)，把生态环(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)质(zhi)量状(zhuang)况作为党(dang)政(zheng)领导班子(zi)考(kao)核(he)评价的(de)重(zhong)要(yao)(yao)内容(rong)。

简言之(zhi)(zhi)，垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)(ge)之(zhi)(zhi)后，环境监(jian)测(ce)执(zhi)法将呈现省(sheng)级部(bu)门权力(li)(li)(li)扩大(da)(da)、市(shi)县执(zhi)法重心下(xia)移、人事任免权力(li)(li)(li)调整、地方(fang)环保(bao)(bao)责(ze)任增强(qiang)等重大(da)(da)变(bian)化。此次垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)(ge)嵌入(ru)于整个(ge)生(sheng)态文明体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)的大(da)(da)系统之(zhi)(zhi)中，与各项(xiang)生(sheng)态文明制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)的重大(da)(da)改(gai)(gai)革(ge)(ge)一(yi)脉相承，是推(tui)(tui)进生(sheng)态文明制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)建(jian)(jian)设(she)的一(yi)个(ge)有力(li)(li)(li)举措。同时，垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)(ge)还涉及基(ji)层(ceng)环保(bao)(bao)机构体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、机构、人员的变(bian)革(ge)(ge)，以及监(jian)测(ce)、监(jian)察、执(zhi)法、许可等制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)的重构，是对(dui)地方(fang)环境保(bao)(bao)护(hu)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)进行(xing)的一(yi)项(xiang)完整性、协同性、综合性的基(ji)础变(bian)革(ge)(ge)。垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)(ge)将有力(li)(li)(li)推(tui)(tui)动地方(fang)环境管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)创新、明晰职责(ze)、完善制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)、配套(tao)政策(ce)，对(dui)于环境管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)整体(ti)(ti)(ti)(ti)效能的提升有极大(da)(da)的促进作用。此次垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)(ge)被视为(wei)(wei)我国环境治理(li)(li)体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)的破冰之(zhi)(zhi)举，是生(sheng)态文明制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)建(jian)(jian)设(she)的大(da)(da)背景下(xia)，国家应对(dui)环境问(wen)题(ti)的制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)创新，反映出我国环境治理(li)(li)体(ti)(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)已经进入(ru)全(quan)面深化改(gai)(gai)革(ge)(ge)阶段。环保(bao)(bao)部(bu)门的垂直(zhi)(zhi)(zhi)管(guan)(guan)(guan)理(li)(li)将成为(wei)(wei)政府对(dui)环境问(wen)题(ti)进行(xing)行(xing)政管(guan)(guan)(guan)控的常态化机制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，使我国环境治理(li)(li)机制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)朝着更为(wei)(wei)高效、灵活的现代(dai)(dai)化阶段迈(mai)进，是生(sheng)态环境治理(li)(li)体(ti)(ti)(ti)(ti)系和治理(li)(li)能力(li)(li)(li)迈(mai)进现代(dai)(dai)化水(shui)平的重要体(ti)(ti)(ti)(ti)现。

2 我国(guo)传统环境(jing)保护行政管理体制存(cun)在(zai)三大弊端

我国(guo)(guo)传统环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)行政管(guan)理(li)(li)体制(zhi)主要(yao)是以(yi)环(huan)(huan)保法(fa)为(wei)依据的(de)(de)条块体制(zhi)，即以(yi)层(ceng)级(ji)制(zhi)和职能制(zhi)相(xiang)结(jie)合为(wei)基础，按上(shang)下(xia)对口和合并同类项原(yuan)则建立起来(lai)的(de)(de)从中央到地(di)方(fang)(fang)各(ge)(ge)层(ceng)级(ji)政府(fu)大(da)体上(shang)同构的(de)(de)政府(fu)组(zu)织和管(guan)理(li)(li)模式。环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)部(bu)对全国(guo)(guo)环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)实施统一监督管(guan)理(li)(li)，各(ge)(ge)级(ji)地(di)方(fang)(fang)政府(fu)分别对本行政区划内(nei)的(de)(de)环(huan)(huan)境问题(ti)负责，地(di)方(fang)(fang)政府(fu)内(nei)设立环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)部(bu)门，具体承(cheng)担此项工作，地(di)方(fang)(fang)环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)部(bu)门受(shou)环(huan)(huan)境保护(hu)(hu)部(bu)的(de)(de)业务指导。条块体制(zhi)尽(jin)管(guan)能够满足国(guo)(guo)家进行社(she)会管(guan)理(li)(li)的(de)(de)基本需(xu)要(yao)，但(dan)随着社(she)会经济(ji)的(de)(de)发展以(yi)及(ji)生态问题(ti)的(de)(de)日益严重，也逐步暴露出一些严重的(de)(de)问题(ti)。

弊端一：环(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护(hu)权责(ze)不清，责(ze)任(ren)追究(jiu)无法落(luo)实(shi)。环(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护(hu)部(bu)对(dui)全国(guo)的(de)(de)环(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护(hu)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)进行(xing)统(tong)一监(jian)(jian)督(du)(du)、管理，具(ju)体对(dui)全国(guo)环(huan)(huan)保(bao)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)进行(xing)规划、部(bu)署、监(jian)(jian)督(du)(du)和(he)协调(diao)(diao)，并承担对(dui)系统(tong)内下(xia)级(ji)环(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护(hu)部(bu)门的(de)(de)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)监(jian)(jian)督(du)(du)和(he)指导(dao)，以及(ji)对(dui)其(qi)他有环(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护(hu)职能的(de)(de)部(bu)门开(kai)展(zhan)的(de)(de)环(huan)(huan)保(bao)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)的(de)(de)监(jian)(jian)督(du)(du)和(he)指导(dao)。地方政府也采用与(yu)中央相应的(de)(de)环(huan)(huan)保(bao)机构设置(zhi)，承担实(shi)施(shi)上级(ji)环(huan)(huan)保(bao)规划、发现和(he)查处环(huan)(huan)境(jing)(jing)污(wu)染问题、协调(diao)(diao)环(huan)(huan)保(bao)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)落(luo)实(shi)、监(jian)(jian)督(du)(du)同级(ji)各部(bu)门环(huan)(huan)保(bao)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)开(kai)展(zhan)情况并进行(xing)指导(dao)。 我国 32个省级行政区负责本辖区内的环境问题，下设地市、县级、乡级行政区划，其中乡级行政机构中没有专门从事环境保护的机构，市县二级行政机构中有专门的环境保护部门。环保法虽然规定了环境保护部门的责任，但是规定比较笼统，界定不够明晰，环保部门与县级以上人民政府有关部门各自管辖范围的规定分散在各种相关法律法规之中，没有形成完善的权责体系，且相关工作块状化分割严重，责任不清，缺乏统一执行力。而且基层环保部门普遍存在权力和责任不对称问题，客观上也造成了对污染问题的责任追究难以落实。

弊(bi)端二：地(di)方(fang)保护(hu)主(zhu)义(yi)危害严(yan)重。传统环(huan)(huan)(huan)境(jing)保护(hu)行(xing)(xing)政(zheng)管(guan)理体制中(zhong)(zhong)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)虽然在(zai)中(zhong)(zhong)央政(zheng)府(fu)的(de)(de)领导下，却经(jing)常(chang)发(fa)生(sheng)以(yi)维护(hu)地(di)方(fang)利(li)益(yi)(yi)为(wei)目(mu)(mu)的(de)(de)，违背中(zhong)(zhong)央决(jue)(jue)策与国家法律法规(gui)，不正当(dang)行(xing)(xing)使权力的(de)(de)行(xing)(xing)为(wei)。这种地(di)方(fang)保护(hu)主(zhu)义(yi)不仅阻碍中(zhong)(zhong)央关于环(huan)(huan)(huan)境(jing)保护(hu)相关决(jue)(jue)策和环(huan)(huan)(huan)保法律法规(gui)的(de)(de)贯彻执(zhi)行(xing)(xing)，也极大削减了(le)中(zhong)(zhong)央在(zai)环(huan)(huan)(huan)保领域的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)管(guan)控能力。一(yi)方(fang)面，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)为(wei)了(le)扩(kuo)大经(jing)济规(gui)模(mo)，在(zai)招(zhao)商(shang)引资和项目(mu)(mu)建(jian)设(she)的(de)(de)过程中(zhong)(zhong)，违反环(huan)(huan)(huan)境(jing)法律法规(gui)的(de)(de)规(gui)定，擅(shan)自降低(di)环(huan)(huan)(huan)保等方(fang)面要求(qiu)，为(wei)污(wu)染企业(ye)和项目(mu)(mu)的(de)(de)生(sheng)存发(fa)展大开方(fang)便(bian)之(zhi)门(men)，项目(mu)(mu)未批(pi)(pi)先建(jian)现象十分普遍(bian)，环(huan)(huan)(huan)境(jing)影响(xiang)评价制度形同虚设(she)，地(di)方(fang)环(huan)(huan)(huan)保部(bu)门(men)的(de)(de)审批(pi)(pi)作用难以(yi)发(fa)挥(hui)。另一(yi)方(fang)面，为(wei)了(le)维护(hu)地(di)方(fang)利(li)益(yi)(yi)，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)往(wang)(wang)往(wang)(wang)通过制定各种违反国家环(huan)(huan)(huan)保规(gui)定的(de)(de)“土政策”，以优化投资环境、减轻企业负担为幌子，干预正常的环境执法。

弊端(duan)三：跨(kua)(kua)区(qu)域(yu)(yu)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)问(wen)题解(jie)决机制难以(yi)实施(shi)。我国的(de)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)护行(xing)(xing)政管理(li)是以(yi)行(xing)(xing)政区(qu)划为基(ji)础的(de)属(shu)地管理(li)。此(ci)种模式下(xia)，地方政府作为相(xiang)(xiang)对独立的(de)行(xing)(xing)政主体(ti)，在一定的(de)辖区(qu)内自(zi)主行(xing)(xing)使环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)管理(li)权并(bing)承担相(xiang)(xiang)应(ying)的(de)责任，相(xiang)(xiang)互之间的(de)关(guan)系十分松散。生态(tai)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)作为一个(ge)系统，具(ju)有(you)很强的(de)整(zheng)体(ti)性(xing)，且许多(duo)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)要素(su)，如(ru)地表水和(he)大气(qi)等都是流(liu)动的(de)。因此(ci)，环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)问(wen)题呈现出较(jiao)强的(de)外部性(xing)，超越了单个(ge)地方政府管辖的(de)范(fan)(fan)围(wei)，易造成区(qu)域(yu)(yu)性(xing)的(de)影响。要解(jie)决区(qu)域(yu)(yu)性(xing)的(de)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)问(wen)题就需要进行(xing)(xing)区(qu)域(yu)(yu)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)管理(li)，针对特定的(de)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)系统，根据环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)问(wen)题的(de)具(ju)体(ti)特点和(he)影响范(fan)(fan)围(wei)来开展环(huan)(huan)(huan)保(bao)工作。尽管我国环(huan)(huan)(huan)保(bao)法对于跨(kua)(kua)区(qu)域(yu)(yu)环(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)问(wen)题有(you)“建立生态破坏联合防治制度”、 “上级政府介入解决，或者涉事的相关政府协商解决”等规定，但这些规定一直缺乏配套的实施细则，没有针对性的解决办法和程序规定。而且对环境纠纷规定的协商解决，没有引入纠纷法律解决机制，很可能使现实中的环境纠纷得不到及时、有效的解决，影响应对环境污染问题的效果。地方政府以邻为壑，分散的环保力量得不到有效整合，区域整体环境利益的损失也就难以避免。

3 垂直管(guan)理凸显环境治理制度管(guan)控的高效灵活(huo)

垂直(zhi)管理(li)是(shi)(shi)我国(guo)政府管理(li)中(zhong)的(de)(de)(de)一大特(te)色，主(zhu)要针对(dui)重(zhong)要的(de)(de)(de)政府职能部门(men)，借以强(qiang)化中(zhong)央政府的(de)(de)(de)宏观调(diao)控能力。在全面(mian)深化改革的(de)(de)(de)过(guo)程中(zhong)，针对(dui)不断涌现出来(lai)的(de)(de)(de)新情况(kuang)、新问(wen)题，对(dui)一些涉及国(guo)计民生的(de)(de)(de)重(zhong)要职能部门(men)，垂直(zhi)管理(li)因为(wei)具有管控能力强(qiang)、问(wen)题处理(li)灵(ling)活高效的(de)(de)(de)特(te)征，有不断被强(qiang)化的(de)(de)(de)趋势。当前开展的(de)(de)(de)省以下环(huan)保机(ji)构(gou)监(jian)测监(jian)察执法(fa)垂直(zhi)管理(li)制度改革，目的(de)(de)(de)就是(shi)(shi)建立健全条块结合、各司其(qi)职、权责明确、保障有力、权威(wei)高效的(de)(de)(de)地方环(huan)保管理(li)体制，确保环(huan)境监(jian)测监(jian)察执法(fa)的(de)(de)(de)独立性(xing)、权威(wei)性(xing)、有效性(xing)。可(ke)以说，垂直(zhi)管理(li)是(shi)(shi)我国(guo)环(huan)境治理(li)制度的(de)(de)(de)一项(xiang)重(zhong)大创新。

首先，垂直管理(li)有助于增强(qiang)国家(jia)的(de)(de)(de)(de)宏观调控能(neng)力，有效(xiao)理(li)顺层(ceng)级(ji)关(guan)系(xi)(xi)，保(bao)(bao)(bao)证决(jue)策(ce)贯(guan)彻落实。在环境管理(li)工(gong)作中(zhong)，地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)相较(jiao)于中(zhong)央(yang)(yang)(yang)能(neng)够(gou)更加贴(tie)近各地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)实际情况，更加务实高效(xiao)地(di)(di)进(jin)行(xing)工(gong)作，而(er)中(zhong)央(yang)(yang)(yang)从全局上对环保(bao)(bao)(bao)工(gong)作进(jin)行(xing)指导，是保(bao)(bao)(bao)证环保(bao)(bao)(bao)工(gong)作正确(que)方(fang)(fang)向的(de)(de)(de)(de)必要条件(jian)。因此，地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)要坚(jian)决(jue)维护中(zhong)央(yang)(yang)(yang)权威、坚(jian)定不移地(di)(di)执(zhi)行(xing)中(zhong)央(yang)(yang)(yang)决(jue)策(ce)。垂直管理(li)能(neng)够(gou)进(jin)一步理(li)顺中(zhong)央(yang)(yang)(yang)与地(di)(di)方(fang)(fang)的(de)(de)(de)(de)关(guan)系(xi)(xi)，有效(xiao)完善地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)履(lv)行(xing)环保(bao)(bao)(bao)职能(neng)的(de)(de)(de)(de)激励机(ji)制(zhi)，使(shi)地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)积极主动地(di)(di)承担环保(bao)(bao)(bao)责(ze)任。同时，垂直管理(li)也极大地(di)(di)增强(qiang)了中(zhong)央(yang)(yang)(yang)在环境保(bao)(bao)(bao)护工(gong)作中(zhong)的(de)(de)(de)(de)控制(zhi)力，提高中(zhong)央(yang)(yang)(yang)决(jue)策(ce)意图(tu)的(de)(de)(de)(de)贯(guan)彻执(zhi)行(xing)力，保(bao)(bao)(bao)证顶层(ceng)设(she)计在地(di)(di)方(fang)(fang)得到有效(xiao)落地(di)(di)，达到理(li)顺关(guan)系(xi)(xi)、打通渠(qu)道、保(bao)(bao)(bao)障执(zhi)行(xing)的(de)(de)(de)(de)效(xiao)果。

其(qi)次，垂直管(guan)理(li)从体制设计上进(jin)(jin)行(xing)干(gan)预，在(zai)(zai)提(ti)升了地(di)(di)方(fang)(fang)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部(bu)门自主性(xing)的(de)同时，能有效约束地(di)(di)方(fang)(fang)政府行(xing)为(wei)，强化(hua)(hua)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)。垂直管(guan)理(li)在(zai)(zai)一(yi)定程度(du)上改变了原(yuan)有行(xing)政属(shu)地(di)(di)管(guan)理(li)的(de)情况，进(jin)(jin)一(yi)步明(ming)确了地(di)(di)方(fang)(fang)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部(bu)门与所属(shu)地(di)(di)党委政府之(zhi)间的(de)责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)关系，明(ming)确地(di)(di)方(fang)(fang)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部(bu)门更为(wei)独(du)立、灵活、权威的(de)身份地(di)(di)位。垂直管(guan)理(li)通过(guo)派(pai)出机(ji)(ji)构等制度(du)设计，可以(yi)改善基层环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)力量弱、执(zhi)(zhi)法(fa)难的(de)状况，促使地(di)(di)方(fang)(fang)政府更好地(di)(di)履行(xing)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)，一(yi)些地(di)(di)方(fang)(fang)重发展轻环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)、干(gan)预环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)监(jian)测监(jian)察执(zhi)(zhi)法(fa)、环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)难以(yi)落实(shi)等问题可以(yi)从制度(du)上加(jia)以(yi)规避和克服(fu)。同时，垂直管(guan)理(li)通过(guo)提(ti)升地(di)(di)方(fang)(fang)环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部(bu)门执(zhi)(zhi)行(xing)力度(du)，把环(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)落实(shi)在(zai)(zai)地(di)(di)方(fang)(fang)，进(jin)(jin)一(yi)步强化(hua)(hua)地(di)(di)方(fang)(fang)党委和政府的(de)生态环(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)护(hu)主体责(ze)任(ren)(ren)(ren)(ren)，制度(du)化(hua)(hua)、机(ji)(ji)制化(hua)(hua)、长效化(hua)(hua)地(di)(di)推动(dong)环(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)护(hu)的(de)“党政同责、一岗双责”，形成“地方党政负责、环保机构监管、相关部门联动”的大环保工作格局。

第三，垂(chui)直管(guan)(guan)理(li)以(yi)环(huan)境问(wen)题(ti)(ti)(ti)处理(li)为导向，统(tong)筹协调区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)性环(huan)境防(fang)治(zhi)机构，有(you)利于(yu)跨(kua)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)跨(kua)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)(yu)(yu)环(huan)境管(guan)(guan)理(li)。垂(chui)直管(guan)(guan)理(li)就是要打破行政区(qu)(qu)划界限，以(yi)生态系(xi)统(tong)的(de)(de)完整(zheng)性为前提(ti)，根(gen)据(ju)环(huan)境问(wen)题(ti)(ti)(ti)的(de)(de)具体(ti)特点和(he)影响范围来(lai)开展环(huan)保(bao)工(gong)作(zuo)。成(cheng)立跨(kua)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)和(he)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)(yu)(yu)管(guan)(guan)理(li)机构，有(you)助于(yu)建立健全联防(fang)联控机制(zhi)，对跨(kua)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)（流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)(yu)(yu)）生态环(huan)境问(wen)题(ti)(ti)(ti)进(jin)行监管(guan)(guan)，协调和(he)处理(li)跨(kua)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)（流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)(yu)(yu)）环(huan)境纠纷。垂(chui)直管(guan)(guan)理(li)以(yi)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)环(huan)境问(wen)题(ti)(ti)(ti)处理(li)为导向，可以(yi)有(you)效打破环(huan)境治(zhi)理(li)中的(de)(de)地(di)块(kuai)性问(wen)题(ti)(ti)(ti)，调整(zheng)不(bu)同(tong)地(di)方主体(ti)间的(de)(de)环(huan)境利益冲(chong)突，把分散独立的(de)(de)利益主体(ti)打造成(cheng)区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)环(huan)境利益共(gong)同(tong)体(ti)，从而实现区(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)(yu)环(huan)保(bao)力量的(de)(de)有(you)机整(zheng)合，满足(zu)生态系(xi)统(tong)整(zheng)体(ti)保(bao)护(hu)的(de)(de)要求(qiu)。

当(dang)然，一项科(ke)学、合理(li)的(de)(de)(de)创新(xin)制度(du)，不(bu)是颁布实施就能(neng)大功告成的(de)(de)(de)，垂直管(guan)理(li)的(de)(de)(de)实施会面临诸多(duo)(duo)问题和挑(tiao)战(zhan)，尤其(qi)是县级环(huan)(huan)保机构上交后，地方政府如何(he)开展辖区(qu)内环(huan)(huan)境的(de)(de)(de)治理(li)，垂管(guan)后如何(he)调动(dong)(dong)地方环(huan)(huan)保的(de)(de)(de)积(ji)极(ji)性，如何(he)形成多(duo)(duo)部门之间的(de)(de)(de)管(guan)控(kong)联(lian)动(dong)(dong)体系和运行机制，如何(he)加(jia)强垂管(guan)部门的(de)(de)(de)权威性等(deng)，这些都是有待(dai)在实践中(zhong)不(bu)断改进和完善的(de)(de)(de)。（作者单位：中(zhong)央党(dang)校哲学部）